A NECESSIDADE DE REVISÃO DO PAPEL DO SENADO NA DEMOCRACIA REPRESENTATIVA BRASILEIRA – OU SUA EXTINÇÃO
José Luiz Quadros de Magalhães
Palavras chaves: democracia representativa; bicameralismo; federalismo.
Resumo: O ensaio analisa o funcionamento do bicameralismo brasileiro e as distorções que ocorrem devido à ausência de especialização da Câmara e do Senado, propondo uma ampla reforma de nosso sistema representativo e federal com a extinção do senado e a criação de um Estado federal unicameral simétrico e altamente descentralizado. Para sustentar a tese são realizados estudos teóricos e comparados com a finalidade de demonstrar os equívocos de um super senado como o nosso, com características conservadoras e protelatórias.
INTRODUÇÃO
Em
Neste ensaio vamos discutir a função do bicameralismo e do unicameralismo no Brasil e em alguns outros estados nacionais, para compreendermos a função que têm o nosso Senado na Constituição de 1988. Pretendemos demonstrar a necessidade reforma constitucional que resgate o Senado para a democracia representativa e para o federalismo brasileiro. Acreditamos que da forma como funciona atualmente o nosso Senado, mais do que desnecessário é uma instituição ruim para a democracia e para o nosso federalismo.
Faremos uma análise teórica, comparativa e histórica, logo contextualizada. Queremos demonstrar que a desnecessidade do nosso Senado não é uma tese jurídica descontextualizada. Não se trata de defender em tese o unicameralismo no lugar do bicameralismo. O que pretendemos levantar é o fato de que o Senado, no contexto histórico institucional e constitucional da republica democrática instituída no Brasil a partir de 1988, pode ser desnecessário, e mais do que isto, pode ser prejudicial, uma vez que não cumpre sua função de casa de representação dos entes federados, distorce a soberania popular fundada no sufrágio igualitário universal (que proíbe a existência de voto censitário ou qualquer outra forma de pesos diferenciados de votos para os cidadãos brasileiros), e ainda é históricamente marcado por uma majoritária representação de elites políticas e econômicas conservadoras, famílias que se alojam no poder, perpetuando um familismo extremamente prejudicial para a idéia de Republica e impedindo reformas e transformações que a Câmara muitas vezes poderia promover.
Para compreendermos o papel do Senado vamos começar pela análise de seu funcionamento na Constituição de 1988 para posteriormente fazermos um estudo comparado com o funcionamento do Senado e sua finalidade(s) em outras democracias contemporâneas.
O SENADO NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988
A adoção da organização do parlamento, em
uma ou duas casas legislativas, ultrapassa a discussão da forma federal de
Estado, podendo ter aspectos políticos relevantes para a estabilidade e
conservação do ordenamento jurídico.
No Brasil, a Constituição de 1988 mantém o bicameralismo das
Constituições anteriores.
A Câmara de Deputados é formalmente a
representação popular onde o mecanismo de escolha deve respeitar a idéia de
soberania popular e voto igualitário: um cidadão um voto. O Senado é
formalmente a casa de representação dos interesses dos entes federados em um
estado federal. No Brasil o Senado representa os Estados membros e o Distrito
Federal em um federalismo simétrico, o que implica na idéia de que a
representação dos Estados membros da federação não é proporcional a população,
ao poder econômico ou dimensão territorial mas igualitária para cada Estado:
três senadores para cada estado membro e o distrito federal.
O nosso Senado, além de casa de
representação dos Estados membros e do DF cumpre a função de casa legislativa
revisora de natureza moderadora conservadora, com o objetivo de barrar
prováveis mudanças bruscas na legislação e na Constituição decorrentes de uma
alteração radical na composição da Câmara dos Deputados, uma vez que esta casa
tem todas as suas cadeiras em disputa no período de quatro em quatro anos,
enquanto no Senado a renovação ocorre na proporção de um terço, dois terços a
cada quatro anos, permanecendo, portanto sempre uma parcela de componentes
eleitos na legislatura anterior. Desta forma, uma mudança radical na composição
da câmara de deputados será amortecida pelos senadores eleitos há quatro anos
atrás, que podem ser na proporção de um terço ou dois terços de todo o Senado.
Esta característica bastante conservadora é capaz de prejudicar a vontade
popular expressa em um momento político específico, frustrando a população com
o papel desempenhado pelo legislativo. Esta situação pode ser mais grave quando
a maioria do Senado for contraria a maioria da Câmara e ao Governo eleito. Como
sabemos o governo depende do Congresso nacional para governar, como em qualquer
democracia representativa do mundo, e como o Senado participa da votação em
todo processo legislativo, não havendo separação de competências legislativas
segundo a vocação da casa, esta característica conservadora será ainda mais
acentuada.
Um outro grave problema que ocorre em nosso
sistema bicameral decorre da mencionada ausência de repartição constitucional
de competência legislativas e constitucionais entre as duas casas de modo que
mantenha a função de representação do povo por parte da Câmara de Deputados e a
representação dos estados membros por parte do Senado.
A Câmara dos Deputados, pelo fato de
representar os cidadãos, e uma vez que se adotou o sistema de circunscrições
equivalentes ao território dos Estados membros, deve ter número variável de
Deputados por circunscrição (que corresponde ao território do Estado membro),
correspondente à proporção do número de seus eleitores. Em outras palavras,
enquanto no Município e nos Estados membros as eleições ocorrem em
circunscrição única, o que implica na adoção do sistema proporcional puro, para
os representantes do povo brasileiro na Câmara de Deputados Federais a
Constituição não adota a circunscrição única mas sim um sistema que podemos
chamar de distrital proporcional uma vez que o território é dividido em
circunscrições para fim de aprisionamento do voto. Exemplificando: a) nas
eleições para vereadores cuja dimensão é o território do município, o eleitor
de qualquer bairro ou distrito pode votar em qualquer vereador de qualquer
bairro ou distrito (circunscrição única); b) nas eleições para deputados
estaduais, o eleitor de qualquer município, de qualquer região do Estado pode
votar em qualquer candidato do Estado, seja qual for seu domicílio, sua região
ou cidade (circunscrição única); c) nas eleições para deputados federais a
adoção de circunscrição única implicaria na possibilidade do eleitor de
qualquer cidade, município, região ou estado, poder votar indistintamente em
qualquer candidato também de qualquer local. Isto não ocorre justamente pelo
fato de nossa Constituição, diante da grande dimensão territorial e diversidade
cultural e econômica presente em nosso território, optar pela adoção de um
sistema distrital proporcional. Em outras palavras, o eleitor domiciliado
Desta divisão
decorre um problema sério: o texto constitucional estabeleceu
o número mínimo 08 (oito) e máximo 70(setenta) Deputados por Estado. Esta
proporção criada pelo mínimo e máximo não permite que haja a proporcionalidade
exigida por princípio fundamental da Constituição que mantenha o sufrágio
igualitário de um cidadão um voto, visto a enorme disparidade existente entre
os Estados mais e menos populosos. Ou seja, a proporção entre o Estado menos
populoso com menor eleitorado e o mais populoso com maior eleitorado não cabe
matematicamente dentro da proporção entre oito e setenta. Isto faz com que os
brasileiros habitantes dos Estados menos populosos sejam super-representados na
Câmara (o seu voto vale mais pois com menos votos esses eleitores elegem mais
deputados) enquanto que os habitantes dos Estados mais populosos sejam
sub-representados (uma vez que para eleger um deputado precisa de muito mais
votos do que o eleitor dos estado menos populosos). Importante lembrar que se
trata neste caso de representação popular e não representação dos Estados
membros pois estes estão representados no Senado. Para corrigir este problema é
necessário mudar os números mínimo e máximo ou então mudar o número de
circunscrições que não precisam corresponder ao território dos Estados uma vez
que os deputados não representam os Estados mas sim o povo brasileiro.
Entretanto, com razão, argumenta-se que os
Estados menos populosos seriam mesmo assim prejudicados por esta regra, pois,
enquanto São Paulo teria 70 deputados, Estados como Rondônia, Amapá, Acre,
Roraima entre outros teriam cada um apenas oito deputados. A casa de
representação dos Estados membros é o Senado e este tem três senadores para
cada estado mantendo assim o equilíbrio (ou simetria horizontal) federal.
O Senado Federal, por representar a federação, estabelece
pesos iguais de representação entre os Estados, sendo que cada um terá três
representantes, incluindo-se a partir de
Outro problema com o Senado será seu
conservadorismo, muito mais marcante do que sua natureza de Casa Legislativa
com a responsabilidade de manter o equilíbrio federal. Esse
conservadorismo negativo manifesta-se, claramente, em três momentos: a) o
mandato de seus membros; b) a forma de renovação dos mesmos; c) a sua
competência legislativa onde não há demarcações claras de iniciativas
legislativa para uma e outra casa levando em consideração sua função e
finalidade constitucional.
O mandato dos Senadores é de 8 anos, o dobro do mandato dos
Deputados Federais, não existindo, ainda, a possibilidade de renovação de todos
os seus membros de uma só vez, pois a eleição ocorre a cada quatro anos,
renovando-se um terço e dois terços dos seus membros alternadamente.O
estabelecimento desse mecanismo como já mencionado, implica na existência de
uma casa legislativa, que poderá representar em determinado momento político, barreira
às transformações mais amplas apoiadas pela maioria da população, oriundas de
uma Câmara dos Deputados totalmente renovada pelo voto popular.
O caráter limitador do processo legislativo pelo Senado se
agrava pelo processo de elaboração normativa estabelecida na Constituição, onde
todas as matérias devem ser votadas, normalmente, nas duas casas legislativas
separadamente, e em alguns casos, como na apreciação de veto presidencial, pelo
Congresso Nacional, em sessão unicameral.
A adoção desse processo implica que as matérias oriundas da
Câmara dos Deputados, deverão ser discutidas e votadas no Senado, sendo que se
não aprovadas serão arquivadas ou então, sofrendo emendas, voltarão para
apreciação das modificações pela Câmara. Aprovadas ou não, as modificações
sofridas no Senado por meio de emendas, mas aprovado o projeto de lei, este
será encaminhado para sanção ou veto do Presidente da República. Se o projeto
de lei é proposto por senador, iniciando-se no Senado ocorre o mesmo
procedimento só que em sentido contrário. Importante observar que os projetos
de lei de iniciativa do Presidente da República, do Poder Judiciário, de
iniciativa popular, de iniciativa do Ministério Público ou de iniciativa de
deputados federais, deverão se iniciar na Câmara, seguindo o procedimento
acima. Já os projetos de iniciativa dos senadores devem se iniciar no Senado
seguindo então o procedimento já referido: após discutido votado e aprovado no
senado segue para a Câmara, esta pode arquivar ou então, aprovar sem emendas
indo para sanção ou veto do Presidente da República. Se houver emendas
aprovadas ao projeto de lei estas emendas retornam para apreciação da Câmara.
Aprovadas ou rejeitadas as emendas, segue o projeto para sanção ou veto do
Presidente da República. O que chama atenção e que causa problemas é a
inexistência de matérias de iniciativa exclusiva do Senado e da Câmara conforme
a finalidade constitucional de cada uma destas casas. Para que o Senado
cumprisse sua função de representação dos interesses dos Estados membros evitando
a distorção que ele provoca da proporcionalidade da representação popular, e
para que a Câmara cumprisse sua função de representação igualitária do povo
evitando a distorção que causa da simetria federal, teríamos que corrigir os
seguintes equívocos e omissões constitucionais:
a)
As matérias de interesse dos
Estados (matéria fiscal e orçamentária, por exemplo) deveriam iniciar
obrigatoriamente no Senado e ter obrigatoriamente a palavra final do Senado,
após discussão e aprovação ou não do projeto de lei, com ou sem emendas por
parte da Câmara de deputados. A não aprovação de um projeto de lei do Senado
implicaria em veto da Câmara que obrigatoriamente retornaria ao Senado para
apreciação.
b)
Todas as outras matérias de
interesse popular em geral deveriam ser iniciadas na Câmara de Deputados e
depois de passar pelo Senado, retornar sempre à Câmara de Deputados para
discussão e votação final, na forma acima descrita.
Estas análises do nosso texto constitucional
criam uma desconfiança em relação ao nosso bicameralismo e a busca de nova
configuração para nossa democracia representativa que possa oferecer maior
clareza, celeridade e transparência no processo legislativo. O unicameralismo pode
oferecer uma dinâmica muito mais adequada a um país
Será que todo federalismo é juridicamente simétrico? A única maneira
de corrigir as brutais distorções no desenvolvimento econômico é por meio de um
federalismo simétrico? Não acredito que seja. O fim da simetria não pode ser
obstáculo para a adoção do unicameralismo. Existem Estados federais
juridicamente assimétricos assim como existem Estados federais unicamerais. O
bicameralismo não é uma condição inafastável para o federalismo. Vejamos pois
algumas soluções:
a) Para a manutenção do Senado em um federalismo simétrico a
superação do problema pode ocorrer de maneira simples, partindo-se da
modificação dos três fatores, enumerados anteriormente, como sendo responsáveis
pelo caráter conservador do Senado. I- A redução do
mandato para quatro anos e a renovação de todos os seus membros,
simultaneamente, com a Câmara de Deputados, pode reduzir o caráter conservador
mantendo-se o equilíbrio federal no parlamento.
II- Outro avanço pode ser alcançado, corrigindo-se o processo
legislativo e estabelecendo-se competências diversas, para as duas casas
legislativas. Determinando para o Senado e para a Câmara competências
legislativas específicas segundo sua finalidade constitucional.III- Criar novas
circunscrições territoriais para fins eleitorais, que permitam a correção das
distorções entre os estados com maior ou menor população ou modificação dos
números mínimo e máximo de deputados por circunscrição o que pode atenuar o
problema.
b)
Com a extinção do Senado e a
adoção de um federalismo unicameral simétrico, dinâmico, mantendo-se mecanismos
fiscais e princípios constitucionais fundamentais que promovam e protejam o
equilíbrio federal com a redução das desigualdades regionais e sociais.
c) Uma opção radical: temos defendido em vários trabalhos, o Poder
Municipal, estudando as opções existentes para a desejável descentralização de
poder, o que pode ocorrer por meio de uma federação de Municípios; uma
miniaturização dos Estados Membros; ou a simples modificação da repartição de
competências e os mecanismos atualmente existentes ainda muito centralizados.
Reconhecemos, entretanto, que este é um caminho incerto.
Para entendermos a adoção de um unicameralismo
O Federalismo simétrico (simetria jurídica) busca o
equilíbrio de um Estado Federal de fato assimétrico (as assimetrias reais, de
natureza econômica, cultural, populacional são muito comuns), onde os entes
federados de mesmo nível (municípios entre si e estados membros entre si) têm
as mesmas competências e se for o caso, o mesmo número de representantes no
Senado. Digo, se for o caso, pelo fato dos municípios, embora sendo entes
federados, não terem representantes no Senado, mas tem entre si, as mesmas
competências legislativas ordinárias, administrativas e constitucionais.
O federalismo assimétrico ocorre em
Estados complexos que convivem com uma diversidade lingüística e étnica de
especial complexidade histórica, como ocorre com o Canadá onde pessoas de
cultura e idioma francês convivem com pessoas de cultura e idioma inglês, ou a
Bélgica que dispõe de um Senado para representação das comunidades lingüísticas
neerlandesa (flamenga); francesa e uma minoria alemã. Pela existência destas
comunidades distintas que guardam muitas vezes rivalidades antigas, o Senado
apresenta uma assimetria que procura responder ao peso populacional de cada
comunidade, assim como o peso econômico algumas vezes. Portanto no federalismo
assimétrico há um tratamento diferenciado em relação aos entes federados de
mesmo nível que procuram acomodar diversidades étnico-culturais e ou
econômicas.
No Brasil, embora convivamos com assimetrias reais que vão desde uma
diversidade cultural muito rica até realidades econômicas muito diferentes,
adotamos um federalismo simétrico do ponto de vista constitucional.
A adoção de um federalismo assimétrico (juridicamente) no Brasil deve
buscar a superação das assimetrias sociais e econômicas e não perpetuá-las.
Este é um problema que deve ser enfrentando e uma crítica que pode surgir à
adoção de tal proposta. O federalismo assimétrico serve apenas para manter e
reconhecer as diferenças, como no caso Belga e canadense ou pode servir para
superar assimetrias?
O federalismo assimétrico pode efetivamente ajudar a manter a unidade
em países como Bélgica e Canadá, que têm grandes diversidades culturais que se
mostram em certos momentos quase que insuperáveis. Entretanto, nos parece
obvio, que, se de um lado este modelo federal reconhece as diversidades
populacionais e econômicas, não condena nenhum Estado membro (ente federado) a
condição de subalternidade, o que seria claramente inaceitável por países
formados por grandes diversidades étnicas e logo culturais, lingüísticas e
econômicas como Bélgica, Canadá, Rússia, Suíça e citando um caso que não deu
certo, a Iugoslávia.
O modelo federal proposto para o Brasil não seria, entretanto de um
federalismo assimétrico nestes termos. Como já discutido, poderíamos seguir um
modelo de federalismo simétrico com as reformas essenciais demonstradas ou
então um federalismo unicameral como ocorre, por exemplo, com a Venezuela.
Surge então uma outra pergunta: um federalismo unicameral é
necessariamente assimétrico? A resposta é não. Vejamos.
A inexistência do Senado nos sistemas unicamerais pode levar a uma
apressada conclusão de que, no federalismo, a representação dos Estados membros
(entes federados) seja feita pela Câmara de deputados que necessariamente teria
uma representação proporcional de acordo com a população de cada Estado. Em
primeiro a escolha dos representantes na Câmara não precisa ser feita pelo
sistema distrital proporcional com circunscrições equivalente ao território do
Estado como ocorre hoje no Brasil. A forma de escolha dos representantes do
povo pode ser pelo sistema distrital majoritário[1],
distrital misto[2],
distrital proporcional (onde os distritos ou circunscrições eleitorais não
correspondam ao território dos estados membro) ou ainda pelo sistema
proporcional puro[3].
Só isto já elimina qualquer suspeita de favorecimento de qualquer estado. Além
disto, o equilíbrio federal ocorre efetivamente por meio de uma justiça fiscal
com a distribuição de recursos de forma justa, buscando o cumprimento do
principio da redução das desigualdades regionais e sociais. O equilíbrio
federal com equidade deve ser construído com políticas públicas, políticas
fiscais e equidade financeira e orçamentária fundadas sobre o principal
constitucional de observância obrigatória de redução das desigualdades
regionais e sociais.
O SENADO
Ao realizar um estudo comparado, especialmente na realidade européia,
percebemos que há uma característica comum ao Senado: o Senado funciona como
uma espécie de superego da nação, uma casa conservadora que não detém as mesmas
competências que a Câmara (casa de representação popular e por este motivo
quase sempre mais importante), e que funciona muitas vezes apenas para vetar ou
protelar a entrada em vigor de uma lei, levando a Câmara a rediscutir e,
portanto, repensar determinada matéria. Outra característica comum do Senado e
a representação dos interesses regionais. Para o exercício desta função o
Senado detém competências próprias ligadas a estes interesses, onde, em geral
detém a palavra final. Apenas nestas matérias. Portanto conservar, evitar
mudanças bruscas e representar interesses territoriais é a função preponderante
do Senado, que por este motivo não têm as mesmas competências e a mesma força
da casa legislativa popular. Importante que se diga que isto não é regra geral
existindo uma enorme variedade de sistemas. No parlamentarismo e comum que
apenas a Câmara de deputados escolha o governo e logo possa também derrubá-lo,
mas há exceções: na Itália o Senado também participa da escolha e da derrubada
do governo. Não se pode dizer que o sistema italiano sirva de modelo, uma vez
que te se mostrado extremamente instável. De 1947 até hoje o Itália teve mais
de cinqüenta governos, o que dá uma média de quase um governo por ano.
Devemos conservar, barrar mudanças, ou criar um sistema que acompanhe
as transformações rápidas das sociedades contemporâneas? Necessitamos de um
Senado para defender os poderes locais ou precisamos efetivamente de uma
revisão do pacto federativo que descentralize recursos e competências para os
estados membros e municípios?
Prosseguindo com a análise comparada vamos citar alguns exemplos
específicos, despertando nos leitores a curiosidade para que busquem outros
exemplos. Se o leitor quiser defender o nosso sistema basta buscar exemplos no
sistema norte-americano. Lembro, entretanto, que este sistema tem se mostrado
arcaico e pouco democrático, fundado em eleições indiretas para presidente com
forte presença dos grupos de pressão organizados de setores econômicos e
financiamento privado de um sistema muito caro em um bipartidarismo que chega
facilmente a unanimidade quando se trata de sistema econômico. A proliferação
dos mecanismos de controle sobre a população (especialmente dos pobres,
hispânicos e árabes) e dos órgãos internos de inteligência soma-se uma mídia
concentrada e comprometida com os interesses econômicos da indústria
armamentista e petrolífera. Lembramos ainda que este bipartidarismo no
bicameralismo presidencial norte-americano, só funciona, devido a
características históricas especificas, entre elas o fato de inexistência de
uma oposição ideológica efetiva ou algum partido de expressão que apresente
alternativas ao modelo sócio-econômico dominante. As eleições norte-americanas
são muito desacreditadas entre a população pobre que não vê perspectivas de
mudança de vida. A participação nas eleições estaduais é muito inferior ao
percentual de 50% do eleitorado enquanto as eleições presidenciais alcançam em
média este patamar.
Podemos buscar um exemplo do outro lado do mundo: o Japão. Neste país o
Congresso Nacional tem o nome de Dieta e é composta por duas câmaras: a Câmara
de representantes (equivalente aos deputados) e a Câmara de Conselheiros
(equivalente ao Senado). Os deputados têm mandato de quatro anos enquanto os
conselheiros têm mandato de seis anos, característica comum do bicameralismo,
onde o mandato do senador é em geral maior do que dos deputados, justamente
acentuando o caráter conservador daquela casa. A Câmara de Representantes é
mais poderosa e conta com maior numero de membros (em torno de 500 membro de
acordo com os cálculos realizados para a eleição distrital que antecede as
eleições), enquanto que o Senado (Câmara de Conselheiros) têm a metade deste
numero. Só a Câmara de Representantes (deputados) participa da escolha e queda do
governo. Normalmente um projeto de lei se inicia e se aprova na Câmara de
Representantes sendo que a Câmara de Conselheiro pode apresentar emendas que podem ser
derrubadas pelos Representantes.[4]
Um caso interessante de federalismo bicameral complexo e assimétrico é
o da Bélgica. Este país une duas etnias preponderantes (valões de fala francesa
e flamengos de fala holandesa), além de uma minoria alemã expressiva. Para
superar as diversidades ainda hoje muito acirradas, as reformas constitucionais
de 1893, 1899 e 1921 introduziram a representação proporcional e a igualdade
lingüística. Desde
“O Senado possui setenta e um membros, assim escolhidos:
a) vinte e cinco senadores eleitos pelo colégio eleitoral holandês;
b) quinze senadores eleitos pelo colégio eleitoral francês;
c) dez senadores indicados pelo Conselho da Comunidade Flamenga;
d) dez senadores indicados pelo Conselho da Comunidade Francesa;
e) um senador indicado pelo Conselho da Comunidade de fala alma;
f) seis senadores indicados pelos senadores referidos nas letras a) e
c);
g) quatro senadores indicados pelos senadores referidos nas letras b) e
d).
Para complicar mais um pouco, existem mais regras acerca dessa
distribuição. Um dos senadores da letra a), c) e f) deverá ser legalmente
residente no dia de sua eleição na Região Bilíngüe de Bruxelas-Capital; seis
dos senadores das letras b), c) e g) deverão ser legalmente residentes no dia
da eleição também na Região bilíngüe de Bruxelas-Capital.”[5]
O total de senadores belgas deve sempre se basear na proporcionalidade
existente entre os diversos grupos lingüísticos. Um detalhe curioso: a
remuneração dos senadores e inferior a remuneração dos deputados.
O federalismo alemão é um exemplo importante de federalismo de
cooperação, especialmente após a incorporação da República Democrática da
Alemanha (Alemanha oriental socialista) pela República Federal da Alemanha
(Alemanha ocidental capitalista). Na linha do que temos demonstrado ate aqui, o
Senado não tem as mesmas competências da Câmara de deputados não tendo a mesma
importância desta. Esta ultima escolhe o governo e pode derrubá-lo. Um dado
interessante do Senado como casa de representação dos “Lander” é o fato dos
Senadores serem membros dos governos estaduais o que garante a efetiva
representação dos interesses dos entes federados estaduais por meio de seus
governos eleitos. Muitas vezes os próprios ministros–presidentes dos “Lander”
(que seriam o equivalente aos nossos governadores) representam seus Estados.
Cada “Land” só necessita enviar um representante para o “Bundesrat” (Senado)
uma vez que todos os votos de cada estado membro devem ser no mesmo sentido. Em
nível estadual a Baviera é o único estado membro que adota o sistema bicameral
com a adoção de um senado estadual.[6]
A França não é um estado federal, mas como muitos outros estados
unitários tem um Senado que não detém as mesmas competências nem a mesma
importância da Câmara de deputados, não participando da escolha do governo e de
sua derrubada. O Senado francês é escolhido de forma indireta representando as
coletividades territoriais da Republica. O numero de cadeiras no Senado é de
322 onde 296 representam os departamentos metropolitanos, 8 para os
departamentos “d’outre-Mer”, 4 para os territórios “d’outre-Mer” e 12 para os
franceses estabelecidos fora da França. O sistema de representação das
coletividades territoriais é proporcional sendo que cada departamento tem direito
a uma cadeira até 154.000 habitantes e mais uma cadeira para cada 250.000
habitantes. O mandato dos senadores é de nove anos, superior aos quatro anos
dos deputados. A renovação do senado ocorre na proporção de um terço a cada
três anos. O senado francês participa do processo legislativo mas a vontade da
Câmara de Deputados sempre prevalece. A inferioridade do Senado se caracteriza
também pela impossibilidade deste oferecer um voto de desconfiança em relação
ao governo. Existem, entretanto, alguns domínios onde o bicameralismo francês
se mostra igualitário. É o caso da adoção de leis constitucionais e leis
orgânicas relativas ao Senado.
A Espanha adota uma forma de organização territorial “sui generis”
classificada como uma forma altamente descentralizada de organização
territorial, estado regional ou regionalizado ou como preferimos, estado
autonômico, terminologia adotada por constitucionalista espanhóis. O Congresso
nacional espanhol, o legislativo nacional, e chamado de “Cortes Gerais”.
Seguindo a linha dos outros sistemas bicamerais já citados, seja em estados
federais, seja em estados unitários ou regionais, o Senado não tem a mesma
competência da Câmara de Deputados, mostra-se como uma casa inferior que não
participa da escolha do governo ou de sua derrubada e que tem como
característica fundamental a representação de interesses regionais. A
tramitação de projetos e das disposições de leis inicia-se sempre no Congresso
de Deputados, mesmo que a iniciativa seja do Senado. A competência do Senado
não é simétrica com a do Congresso dos Deputados para a produção legislativa
uma vez que só cabe a proposição de emendas ou o veto ao conjunto do projeto
enviado pelo Congresso de Deputados, com o voto da maioria absoluta do Senado.
A aprovação de emendas ou o veto do Senado produz o reenvio do texto para a
reconsideração dos deputados, que podem por sua vez se manifestarem por maioria
simples sobre as emendas do Senado. No caso de veto este pode ser derrubado por
maioria absoluta do Congresso de deputados.[7]
Poderíamos citar diversos outros exemplos mas não é necessário. Estes
confirmam os casos mencionados.[8]
O SENADO NÃO É ESSENCIAL AO FEDERALISMO
NÃO SE CONSTITUINDO, PORTANTO,
Diante do que já foi dito sobre equilíbrio federal percebemos com bastante clareza que não se constitui a existência do Senado em uma cláusula pétrea, justamente pelo fato de que sua inexistência não afetar o federalismo. Acrescente-se ainda a constatação aqui feita, de que sua configuração atual fere a Constituição trazendo desequilíbrio na representação popular, perpetuando privilégios locais por meio do familismo além de não cumprir sua função de representação dos Estados.[9] Existem várias formas de Estados Federais no mundo contemporâneo. Podemos perceber com clareza o movimento em direção a uma acentuada descentralização, que os Estados democráticos do mundo vêm construindo.
O federalismo clássico constitui-se no modelo norte-americano, formado por duas esferas de poder, a União e os Estados-membros (federalismo de duas esferas[10]), e de progressão histórica centrípeta, o que significa que surgiu historicamente de uma efetiva união de Estados anteriormente soberanos, que abdicaram de sua soberania para formar novas entidades territoriais de direito público, o Estado federal (pessoa jurídica de direito público internacional) e a União (pessoa jurídica de direito público interno), uma das esferas de poder, ao lado dos Estados-membros, diante dos quais não se coloca em posição hierárquica superior.
Importante ressaltar, neste ponto, alguns aspectos importantes:
1. O federalismo clássico de duas esferas diferencia-se de outros Estados descentralizados, como o estado autonômico, regional ou unitário descentralizado, pelo fato de ser a única forma de Estado cujos entes territoriais autônomos detêm competência legislativa constitucional, ou, em outras palavras, um poder constituinte decorrente. Assim:
1.1 No Estado unitário descentralizado, as regiões autônomas recebem, por lei nacional, competências administrativas, caracterizando a descentralização pela existência de uma personalidade jurídica própria e eleição dos órgãos dirigentes. Esta descentralização de competências administrativas pode ocorrer em nível municipal, departamental ou regional, em um nível ou em vários níveis simultaneamente. Exemplo: a França.
1.2 No Estado regional, as regiões autônomas recebem competências administrativas e legislativas ordinárias, elaborando o seu Estatuto, mas sempre com o controle direto do Estado nacional (é o modelo italiano, onde, embora a Constituição da Itália de 1947 mencione este Estado como sendo unitário, as transformações por que vem passando fazem com que os teóricos classifiquem-no hoje como modelo de Estado altamente descentralizado: um Estado regional).
1.3 No Estado autonômico espanhol, outro modelo altamente descentralizado, ocorre uma descentralização administrativa e legislativa ordinária, diferenciando-se este modelo de Estado regional pela forma ímpar de constituição das autonomias, onde a Constituição Espanhola de 1978 permitiu que a iniciativa partisse das províncias para constituírem regiões autonômicas e que estas elaborassem seus Estatutos, que, para terem validade, devem ser aprovados pelo Parlamento Nacional, transformando-se em lei especial.
1.4 Já no Estado federal, os entes descentralizados detêm, além de competências administrativas e legislativas ordinárias, também competências legislativas constitucionais, o que significa que os Estados membros elaboram suas Constituições e as promulgam, sem que seja possível ou necessária a intervenção do Parlamento Nacional (no nosso caso, do Congresso Nacional) para aprovar esta Constituição estadual (como é necessário em relação aos Estatutos das regiões autônomas no Estado regional e no Estado autonômico), que sofrerá apenas um controle de constitucionalidade a posteriori. Não há, portanto, hierarquia entre Estados-membros e União.
1.5 Não estamos considerando, como característica diferenciadora entre estes tipos de Estados, a descentralização de competências judiciais.
1.6
O grau de descentralização ou o número de competências
legislativas e administrativas transferidas aos entes descentralizados também
não é hoje mais elemento diferenciador, uma vez que existem Estados federais
centrífugos onde o número de competências legislativas e administrativas dos
estados-membros é inferior ao de regiões autônomas. O nosso federalismo é,
ainda, um dos modelos mais centralizados, bastando, para confirmar esta
afirmativa, ler a distribuição de competências legislativas e administrativas
nos artigos
Portanto, o que caracteriza o federalismo, o seu elemento essencial sem o que não se pode falar em federalismo, é a descentralização de competências constitucionais (o poder constituinte decorrente)[11]. A existência ou não de um Senado Federal não é um elemento essencial mas apenas uma característica de um tipo federal. A partir da Constituição de 1988, os municípios brasileiros não só mantém sua autonomia como conquistam a posição de ente federado, podendo, portanto, elaborar suas Constituições municipais (chamadas pela Constituição Federal de leis orgânicas), auto-organizando os seus poderes executivo e legislativo e promulgando sua Constituição sem que seja possível ou permitida a intervenção do legislativo estadual ou federal para a respectiva aprovação. O que ocorrerá com as Constituições municipais (leis orgânicas) será apenas o controle a posteriori de constitucionalidade o mesmo que ocorre com os Estados membros.
Alguns autores têm rejeitado a idéia do município como ente federado, por ser uma idéia nova, mas seus argumentos (ausência de representação no Senado, impossibilidade de falar-se em União histórica de municípios, ausência de poder judiciário no município) são frágeis ou inconsistentes diante da característica essencial do federalismo, que difere esta forma de Estado de outras formas descentralizadas, que é a existência de um poder constituinte decorrente ou de competências legislativas constitucionais nos entes federados. Apenas no Estado Federal ocorre a descentralização de competências constitucionais.
Quanto à existência de um processo histórico de união, esta não existiu
no Brasil, assim como
O argumento da negação do município como ente federado fundado em idéia de inexistência de representação dos municípios no Senado não procede. Como já mencionado, existem Estados federais não bicamerais (a Venezuela é unicameral), assim como ocorre o bicameralismo em Estados unitários (França), regional (Itália), autonômico (Espanha), sendo que, no caso brasileiro, o nosso Senado não é apenas uma casa de representação dos Estados, mas cumpre também uma função revisora e conservadora, caracterizada pela duração do mandato e forma de renovação de suas cadeiras, como também estudado anteriormente.
CONCLUSÃO
Uma primeira conclusão
reside na constatação da necessidade de reforma de nosso sistema representativo
que pode seguir duas direções: a manutenção de um bicameralismo em um
federalismo simétrico com a especialização das duas casas ou a adoção de um
federalismo unicameral também simétrico.
A manutenção do atual sistema se mostra irracional e prejudicial aos
interesses populares, portanto ofensivos à democracia representativa e
participativa que estamos construindo em nosso país após 1988.
A transformação de nosso Senado em casa conservadora e investigadora
ofende a vontade popular. Não há no Senado nenhuma discussão de grandes
projetos de transformação das instituições e da sociedade brasileira.
Assistimos a uma sucessão de CPI’s que refletem brigas políticas e a tentativa de
permanente desestabilização do governo para se alcançar o poder.
Discussões importantes, como o pacto federativo, são deixadas de lado
para atender a busca de manchetes em jornais e revistas como uma casa que
investiga (o que é função da polícia). O Senado nestes termos tem se alçado a
uma falsa condição de guardião da moralidade. Quando o legislativo, no lugar de
debater grandes temas nacionais, se impõe como sua principal função a
investigação, corre o risco de se mostrar desnecessário perante a opinião
pública brasileira, uma vez que assume uma função para qual não tem competência
técnica.
A característica conservadora demonstrada neste ensaio, assim como a
ausência de uma postura de defesa dos interesses dos estados membros, que possa
compensar a inexistência de mecanismos processuais constitucionais adequados
para o exercício desta função de representação dos entes federados, tem
transformado o Senado em uma casa protelatória, que inviabiliza a aplicação de
políticas públicas adequadas, que são exigidas com maior rapidez diante de um
mundo em constantes e rápidas mudanças.
A adoção de um federalismo descentralizado e unicameral, mantendo-se a
simetria jurídica como mecanismo de busca da redução das desigualdades
regionais e sociais, pode ser um importante mecanismo de transformação de nossa
sociedade. O poder executivo tem se mostrado, em nossa história democrática recente,
como o poder mais próximo das aspirações populares, e para que este poder
exerça de forma adequada suas funções, necessita de um legislativo ágil,
transparente, e que repercuta a vontade do povo por meio de um diálogo
permanente. É necessário para o país um diálogo permanente entre executivo e
legislativo fundado em idéias e projetos nacionais e não em suspeitas, delações,
ameaças e investigações que têm, na maioria das vezes, finalidade de
desestabilização do governo. Não podemos manter a lógica de uma oposição que
faz de tudo para inviabilizar o governo para chegar ao poder. Quando esta
oposição vira situação então é a vez da antiga situação, agora na oposição,
fazer de tudo para prejudicar o novo governo para então voltar ao poder. Quem
perde com isto somos todos nós.
Um legislativo ágil, que se renova a cada eleição, e que responde à
necessidade de debate e construção de projetos nacionais demandados pela
população, e, portanto, em constante dialogo com a população e com o executivo,
pode ser um importante instrumento de transformação posto a serviço do povo. A
isto poderíamos somar o fim da profissionalização da política e dos políticos
com a generalizada proibição da reeleição, mas isto já é outra conversa.
[1] Em cada distrito eleitoral é realizada uma eleição majoritária que pode ser em um ou dois turnos para a escolha do deputado daquele local.
[2] A combinação do sistema distrital majoritário e distrital proporcional ou mesmo o proporcional puro, onde um percentual de vagas no parlamento é preenchida por um e outro sistema, como ocorre hoje na Alemanha.
[3] Já estudados anteriormente neste texto.
[4] MARGADANT, Guillermo F. El Derecho Japonês actual, Editora Fondo de Cultura Econômica, México, 1993, página 38.
[5] KNEIPP, Bruno Burgarelli Albergaria. Federalismo belga: a busca da superação da intolerância, in, MAGALHAES, José Luiz Quadros, Pacto Federativo, Editora Mandamentos, Belo Horizonte, 2000, pág. 116.
[6] STEIN, Ekkerart. Derecho Político, editora Aguillar, Madrid, 1983, pág. 49.
[7]
PECES-BARBA, Gregório.
[8] Obra de leitura obrigatória é a do Professor José Alfredo de Oliveira Baracho, Teoria Geral do Federalismo, Editora Forense, Rio de Janeiro, 1986. O professor Baracho, como carinhosamente er chamado pelos seus alunos, construiu uma obra de referencia em matéria de Direito Constitucional, Teoria do Estado e da Constituição.
[9] Um aspecto interessante do nosso Senado é o fato do Senador poder pertencer a partido ou coligação diferente do governo estadual. Isto na prática política pode muito mais prejudicar o estado do que ajudá-lo. Em países como Canadá e Alemanha, o Senador deve ser indicado ou mesmo membro do governo estadual, só assim haverá a correta representação dos interesses do estado membro, que tem um governo legitimamente eleito pelo voto popular. No caso canadense ocorre uma outra preocupação: pode ocorrer que a maioria dos governos estaduais seja de partido ou coligação diferente do governo federal. Como o sistema canadense é parlamentar, os governos seriam sempre viáveis uma vez que sempre teriam maioria na Câmara. Neste caso, entretanto, embora com maioria na Câmara o governo enfrentaria um Senado hostil, o que prejudica a aplicação das políticas governamentais.
[10] A literatura sobre federalismo usa a denominação “federalismo de dois níveis” para referir-se aos modelos federais em que coexistem as esferas de governo da União e dos Estados-membros. Para tratar do federalismo brasileiro, que incluiu os municípios como mais uma esfera, é comum encontrarmos a expressão “federalismo de três níveis”. No entanto, faremos uso neste trabalho, apenas da denominação “esferas da federação”, ao invés de “níveis da federação”. Isto porque a palavra nível dá a idéia de hierarquia, o que inexiste na forma federal de Estado, na relação entre seus entes.
[11]
Já estudamos no nosso livro Direito
Constitucional, (Direito Constitucional, Tomo II, Editora Mandamentos, Belo
Horizonte, 2002, as características principais do Estado federal. Deixamos
claro que o que difere o Estado federal de outras formas descentralizadas de
organização territorial do Estado contemporâneo é a existência de um poder
constituinte decorrente, ou seja, a descentralização de competências
legislativas constitucionais, em que o ente federado elabora sua própria
Constituição e a promulga, sem que seja possível ou necessário a intervenção ou
a aprovação dessa Constituição por outra esfera de poder federal. Isso
caracteriza a essência da federação, a inexistência de hierarquia entre os
entes federados (União, Estado e municípios no caso brasileiro), pois cada uma
das esferas de poder federal nos três níveis brasileiros participa da
soberania, ou seja, detém parcelas de soberania, expressas nas suas competências legislativas constitucionais, ou
seja, no exercício do poder constituinte derivado. Não estamos afirmando que os
Estados-Membros, a União e os municípios são soberanos, pois soberano é o
Estado federal e a expressão unitária da soberania, ou seja, sua manifestação
integral, só ocorre no poder constituinte originário. O que afirmamos é que no
Estado federal, além da repartição de competências legislativas ordinárias,
administrativas e jurisdicionais, há também – e isso só ocorre no Estado
Federal – a repartição de competências legislativas constitucionais. Essa
repartição de competências constitucionais implica a participação dos entes
federados na soberania do Estado, que se fragmenta nas suas manifestações.
Entretanto, esse poder constituinte decorrente, embora represente a
manifestação de parcela de soberania, não é soberano, por esse motivo deve ser
um poder com limites jurídicos bem claros, que podem ser materiais, formais,
temporais e circunstanciais. A Constituição de 1988 estabelece limites
materiais expressos e obviamente implícitos, deixando para o poder constituinte
decorrente, que é temporário (assim como o originário), prever o seu
funcionamento e o funcionamento do seu próprio poder de reforma e seus limites
formais, materiais, circunstanciais e temporais. O poder constituinte
decorrente é de segundo grau (se dos Estados-Membros) e de terceiro grau (se
dos municípios), subordinados à vontade do poder constituinte originário,
expressa na Constituição Federal.